自然资源管理体制改革研究 – 自然资源论文

自然资源管理体制改革研究 – 自然资源论文

摘要：在简述我国自然资源管理体制改革内容的基础上，分析了我国土地资源的现状及问题，详细介绍了国土空间规划及其对土地资源的管控内容及作用。

关键词：土地资源；国土空间规划；自然资源管理；体制改革

土地资源作为人类赖以生存的物质基础，它是自然资源的重要组成部分。近年来，由于环境污染土地资源遭到很大的破坏，生态退化严重，这与我国过去多年来混乱的自然资源管理有很大关系，改革自然资源管理制度，完善土地资源管理刻不容缓。

１我国自然资源管理体制改革的内容

改革前，我国自然资源管理体制存在资源管理机构设置不合理、资源管理不统一、部门管理重叠、权责划分不清晰、部门间争权夺利等问题［１］。针对这些问题，我国进行了自然资源管理体制的改革，改革的内容包括以下几方面：一是资源管理由分散转向综合，对不同门类的资源统一管理；二是在生态保护的基础上进行资源管理；三是资源管理的统一规划，如国土空间规划。简单概括起来就是“两基础、三操作、四保障”，即筑牢国土空间和资源产权两个基础，做好资源的源头保护、利用节约和破坏修复三方面工作，并从体制、法制、监督、服务四方面进行保障。自然资源管理体制改革的关键是制定合理的国土空间规划，在国土空间规划的管控之内进行土地资源的利用和开发［Ｍ］。

２我国土地资源的现状和问题

我国内陆面积９．６亿ｈｍ２，其中耕地１．３３亿ｈｍ２，占１３．９％；林地１．２５亿ｈｍ２，占１２．９８％；草地２．８７亿ｈｍ２，占２９．９％；建设用地０．８亿ｈｍ２，占８．３％；江河湖等０．２９亿ｈｍ２，占２．９％；可种荒地约１．２９亿ｈｍ２，占１３．４％。相对来说，我国人均耕地面积较少，不到世界人均耕地的４４％。我国土地资源在实际利用过程中出现了许www.taobao49.com题，表现如下。（１）土地资源开发不当造成生态环境破坏严重。在人类活动过程中，由于过度砍伐森林和超负荷使用土地，造成水土流失、土地沙化或盐碱化等问题，生态环境受到很大破坏。目前，我国沙漠化和盐碱化的土地面积已达到２６４万ｈｍ２，水土流失面积达３６７万ｈｍ２，虽然各级政府或个人尽管采取了各种措施来遏制土地荒漠化，但治理跟不上生态损坏，每年荒漠化土地增长近２５００ｈｍ２［４］。（２）城市建设浪费严重，土地使用超过规划用地。随着我国城市不断扩容以及城镇化的大力推进，城市建设过程中建设用地快速增长，城市基础设施、工业用地逐年增多，再加上城市住宅的无限扩张，侵吞了大量耕地［５］。（３）耕地数量急剧减少。除了城市建设占用，耕地减少与农业结构调整、自然灾害损毁有很大关系，宜林宜草地区盲目开发种地，导致水土流失和土地不可逆的损害，再加上农村本身盲目地开发，如转型工业区，建设住宅区等，农业用地大量被占用［６］。（４）土壤污染和破坏。土壤污染原因很多，既有工业废水、废气、废料的污染，也有人类活动中的生活污水、矿产开发、汽车尾气等的污染，甚至农业生产过程中不当施用的化肥农药等，都会对土壤造成环境破坏。

３国土空间规划和对土地资源的管控

３．１国土空间规划

２０１９年５月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，在国土空间规划框架内各级政府编制各自的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等专门规划，实现“多规合一”，统筹发展［７］。国土空间规划是一个综合性、全局性、前瞻性的国土利用与保护规划，遵循自然规律，在生态保护的基础上合理开发和利用国土资源，尤其是宝贵的土地资源。对国土空间进行统一规划，这是我国成立自然资源部以来实施自然资源管理体制改革的一个大举措，通过整合职责、明晰职权、分级管理，达到“全国一张图”的目的，通过这一改革，全面解决权责关系混乱、产权边界不明、资源缺乏保障、生态平衡难以落实等问题。

３．２国土空间规划对土地资源的管控

国土空间规划对土地资源管控的核心是土地资源的保护性利用，通过科学规划，在防范土地污染和破坏的基础上，有效实现土地资源的可持续使用，同时在土地资源利用过程中打造“山水林田湖”生命共同体，依靠综合开发形成土地的自我修复能力。生态脆弱的土地资源重点保护，不以牺牲资源换取发展，防止土地弱化和损害。国土空间规划对土地资源的管控底线包括生态保护红线、永久农村保护区红线、建成区边界、城市增长边界等，综合考虑水资源安全、粮食安全、生态安全、地质环境安全、文化安全、国防安全，管控国土空间灾害风险、环境风险、生态风险等。同时，为维护空间规划的权威性和保障规划对土地资源利用的约束底线，空间规划中制定了一系列旨在激励与约束共存的空间底线管理办法，如指标管控、严格执法、权力约束、资源补偿、动态管理等。通过国土空间规划对土地资源的管控，可一揽子解决我国土地资源利用现有的问题，针对土地资源开发利用引发的生态环境问题，严守生态红线，厉行生态恢复和生态保护；针对城市建设用地总量失控、结构失衡、浪费土地的问题，划定城市边界，通过置换城市闲置土地，挖掘城市的土地资源潜能；针对耕地数量急剧２６减少的问题，严守耕地红线的同时，通过控制农民宅基地、置换和腾退闲置集体土地等方法增加耕地数量，并且做好水土流失、土地荒漠化等防范措施；针对环境污染和污水灌溉导致土壤污染和破坏的问题，通过控制污染源、污染治理和恢复等惩罚性补偿措施，彻底杜绝土地污染［８］。

３．３国土空间规划管控土地资源的制度建设

为规范土地资源利用，严守国土空间规划框架内土地资源的源头保护、利用节约、有偿使用和生态补偿原则，需建立相关制度。（１）完善土地资源源头保护制度。通过实施耕地红线和生态底线保护制度，保住农用地，保护对区域生态有修复功能的生态用地。通过健全耕地数量、质量、生态、人文“四位一体”保护制度，划定全国永久基本农田，推进高标准农田建设，建立耕地占补平衡管理新机制。（２）厉行土地资源节约制度。强化土地资源总量控制，突出土地资源的稀缺性，运用“价、税、费、金”等经济杠杆，充分调动企业和社会开展土地资源节约的积极性，对浪费土地资源的行为进行严厉处罚。（３）实行土地有偿使用制度。取消土地供应双轨制，扩大国有土地有偿使用范围，除军事、国防、社会保障房等特殊用地外，各类建设用地均实行有偿出让和使用，完善土地资源有偿使用方式，规范出让收益管理。（４）厉行土地资源生态补偿制度，强调“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”，建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、资源消费区对资源产区、上游对下游和东部对西部的生态补偿。

参考文献

［１］黄晓芳．自然资源资产产权制度改革全面推开［Ｎ］．经济日报，２０１９－０４－２３（５）．

［２］马永欢，吴初国，苏利阳，等．重构自然资源管理制度体系［Ｊ］．农业技术经济，２０１３（７）：１００－１０９．

［３］马永欢，李晓波，陈从喜，等．对建立全国统一空间规划体系的构想［Ｊ］．中国软科学，２０１７（３）：１１－１６．

［４］水利部．２００５年水土保持公报［Ｚ］．２００６－１２－２２．

［５］程瑶．土地开发利用中的生态价值问题研究［Ｊ］．重庆科技学院学报（社会科学版），２００８（５）：７６－７７．

作者：申超 侯向娟 何汉琼 李兆隆 单位：山西农业大学 山西太原 山西省农业农村厅